Kansliapäällikkö Aulis Pöyhösen kirja-arvostelu
JULKAISTU KUNTALEHDESSÄ 12/ 2011
VIRKANIMITYSRULETTI
– Miksi sopiva voittaa pätevän?
Hallintotieteiden tohtori, entinen Vantaan tarkastusjohtaja Silvo Kaasalainen on kirjoittanut mielenkiintoisen kirjan Virkanimitysruletti – Miksi sopiva voittaa pätevän?
Kirja ilmestyi WSOY:n Barrikadi-sarjassa alkuvuodesta 2011. Pamflettina se tarjoaa mahdollisuuden aiheen kärkevään kuvaukseen ja kannanottoihin. Sen Kaasalainen pelotta tekee, koska hän hallitsee aiheen ja on itsekin kokenut poliittisten virkanimitysten nurjan puolen. Lisänimike ruletti kuvannee virkanimitysten arvaamattomuutta.
Aihe on mitä ajankohtaisin. Muutama kuukausi sitten saimme nähdä, millaista peliä pelattiin Helsingin kaupungin apulaiskaupunginjohtajan viran täytössä. Tuorein tapaus on valtioneuvoston kanslian EU-sihteeristön apulaispäällikön virka, jonka eräs perustelu oli – ministeri Alexander Stubbin mukaan – se, että ”on tärkeätä, että valtioneuvoston EU-sihteeristössä on ihmisiä, joilla on pääministerin luottamus”.
Poliittisella virkanimityksellä tarkoitetaan yleisen määritelmän mukaan sellaista nimitystä, jossa henkilö otetaan virkaan puoluepoliittisilla ansioilla siten, että samalla syrjäytetään lain mukaisilla nimitysperusteilla arvioiden ansioitunein henkilö.
Nimitystä ei voida pitää poliittisena silloin, kun virkaan rekrytoidaan nimitysperusteiden mukaan ansiokkain, vaikka henkilöllä olisi sidonnaisuuksia johonkin puolueeseen.
Kaasalainen ei kuitenkaan tyydy yleiseen määritelmään, vaan hän käsittelee poliittisia virkanimityksiä ”Suomen valtion ja kunnallishallinnossa ilmenevän korruption osana”. Vantaan tuoreen kaupunginjohtajan Jukka Peltomäen nimityksen jälkipuintikin viittaa tähän.
”Kansalainen kärsii ja maksaa”
Poliittisista virkanimityksistä on Suomessakin kirjoitettu paljon ja käsitykset niistä ovat yhteneväiset. Näihin Kaasalainenkin nojaa käsityksensä.
Kirjan lukujen pää- ja alaotsikointi kuvaa poliittisten virkanimitysten ongelmallisuutta, kuten esimerkiksi: Poliittiset virkamiehet vallan suojelijana. Virkanimitykset valtapelinä. Lahjontaa, laittomuutta ja salailua. Kiinteistöbisnes tuo vaalirahaa. Kansalainen kärsii ja maksaa.
Poliittiset virkamiehet pitävät yllä vanhoja valtarakenteita. Perusteena ovat puolueiden ja puoluemeriiteillä virkansa saaneiden etu.
Poliittisista virkanimityksistä on Kaasalaisen mukaan pelkkää haittaa. Jos virka edellyttää puolueen jäsenyyttä, menetetään valtaosa pätevistä, potentiaalisista hakijoista. Niissä sopivin voittaa pätevän.
Usein ei tulla ajatelleeksi, miten vaikea poliittisen virkamiehen on tulla sivusta, sillä organisaatio alkaa hyljeksiä häntä. Niin kauan kuin hänet nimittänyt puolue on vallassa, hän pärjää, mutta kun valta vaihtuu, hänelle tulee ongelmia, sillä hänen on nyt pärjättävä pelkillä omilla avuillaan.
Otsake Lojaalisuus kaupan valtionhallinnossa tarkoittaa sitä, että lojaalisuus valtiota kohtaan väistyy poliittisuuden tieltä.
Kaasalainen nostaa esiin professori Markku Temmeksen – valtionvarainministeriön hallinnon kehittämisosaston taannoisen päällikön – havainnoiman kehityksen, joka murentaa vahvan virkamiesjohdon traditiota. Nyt yksittäinen ministeri ajaa läpi omia kandidaattejaan riippumatta aidosta meriittikilpailusta. Tätä mahdollisuutta lisää virkojen määräaikaistaminen.
Poliittisilla nimityksillä pitkä historia
Kautta historian on ollut poliittisia virkanimityksiä, mutta politiikan hullut vuodet ajoittuivat 1960- ja 1970-luvuille. Urho Kekkosen valtakausi sattui tälle ajanjaksolle. ”Taito, kyky ja koeteltu kalastuskunto” oli määräävä nimitysperuste. Herkullista luettavaa on sisäasiainministeriön entisen kansliapäällikön Arno Hannuksen ”hyvin valaiseva ja samalla irvokas kuvaus virkapaketoinnista”. Hän kirjoitti kirjan Virkamiehen näkökulmasta (1979).
Tälle vuosituhannelle tultaessakaan ei sulle-mulle-suhmurointi ole tauonnut. Tässä Kaasalainen tukeutuu Juhani Korpelan ja Raili Mäkitalon kirjaan Julkishallinto murroksessa (2008). Kaasalainen antaa tunnustusta tekijöille rehellisyydestä ja uskalluksesta kirjoittaa virassa ollessaan. Valtionhallinnossa vain muutama henkilö uskaltaa kirjoittaa alansa ongelmista ja etsiä niihin ratkaisua, mutta kunnissa siihen tuskin kukaan uskaltaa.
Kunnon vauhtiin Kaasalainen pääsee, kun hän kertoo suurissa kaupungeissa harjoitettavasta virkanimityspolitiikasta. Räikeimmät esimerkit tulevat Tampereelta, Turusta ja Vantaalta. Helsinki ja Espoo pääsevät vähemmällä.
Vantaa on Kaasalaisen erityinen kiinnostuksen kohde, koska hän pääsi seuraamaan sen tapahtumia näköalapaikaltaan tarkastusjohtajana. Hän kirjoitti kirjan ”Kun taivas putosi – vallankäyttöä Vantaalla (2000).
Aamulehti avannut ovia
Poliittisista viranhaltijoista ja virkamiesten vallankäytöstä ei juuri ole ollut tietoa tai tutkimusta, koska kyse on piilossa tapahtuvasta toiminnasta. Tamperelainen Aamulehti onnistui kuitenkin kyselytutkimuksessaan ”avaamaan ovia perähuoneisiin”. Se osoitti, että ”virkamiehen värillä on väliä” ja että ”aseveliakseli elää yhä”, kun johtajien virkoja täytetään. Paikat jaetaan kokoomuksen ja demarien välillä.
Kaasalaisen huomio kiintyy myös moderniin tilaaja-tuottaja -malliin. Malli synnyttää lisää byrokratiaa ja johtajien paikkoja, jotka tietenkin täytetään poliittisin ansioin.
Virkanimitysten seuraamukset kulminoituvat erityisesti maankäytössä, jossa kunnilla on monopoli ja jossa suuri raha liikkuu. Kun ala on verrattain tarkasti säännelty, puolueet koettavat päästä tavoitteisiinsa virkanimitysten kautta. Kun puolueiden jäsenmäärät ovat pieniä ja jäsenmaksujen tuotto vähäistä, jostain niiden on varansa hankittava. Tämä ”pimeä raha” usein ohjautuu vaalitukena epäoikeudenmukaisesti ehdokkaiden kesken.
Tekijä ei jätä huomiotta myöskään kuntayhtymien ja kuntien omistamien liikelaitosten virkojen täyttöjä. Siitä saavat osansa myös Maakuntien liitot , keskussairaalat ja jopa Suomen kuntaliitto ja sen omistamat yhtiöt.
Haittavaikutukset karmeata luettavaa
Monet tutkijat niin Suomessa kuin ulkomailla ovat listanneet poliittisten virkanimitysten lukuisia haittavaikutuksia. Karmeaa luettavaa.
Kaasalainen lisää niihin vielä yhden, joka on hänen mukaansa käymässä yhä merkitsevämmäksi. Tämä liittyy käsitteisiin innovaatio ja luovuus. Hän väittää, että valtion ja kuntien byrokraattisesta ja politisoituneesta organisaatiosta puuttuvat suurelta osin luovuuden edellytykset ja että nämä organisaatiot sisältävät suuressa määrin luovuuden esteitä. Monet kehittämisprojektit ja innovaatiokampanjat ovat nykyisenkaltaisissa virkakoneistossa hukkaan heitettyä energiaa. Julkishallinnon organisaatiot ovat innovaatiovastaisia. Yksi tärkeä syy tähän ovat poliittiset virkanimitykset.
Luvussa ”Valta muuttuu euroiksi” Kaasalainen tarkastelee sitä korruptiokokonaisuutta, johon poliittiset virkanimitykset liittyvät. Oireellista oli, että valtiontilintarkastajien aloitteesta ja tuella tutkija Paavo Isaksson tutki julkisen vallan ja liike-elämän välistä organisaatiotason korruptiota, jonka tavoitteena on saada poliittinen vallankäyttö palvelemaan yrityksen etuja.
Mitä pitäisi korjata?
Kirjoittajana ja tutkijana Kaasalainen ei tyydy vain kritisoimaan. Hän myös raivaa tietä ”Kohti toimivaa demokratiaa”. Mitä pitäisi korjata, jotta demokratia toimisi hyvin ja tuottaisi palvelut tehokkaasti, hän kysyy.
Toimiva demokratia vaatii sekä poliittisen järjestelmän että hallinnon. Perusongelmaksi muodostuu demokratian ja byrokratian – virkakoneiston – yhdistäminen. Ideaalisessa byrokratiassa pätevät virkamiehet toteuttavat tehokkaasti ja puolueettomasti kansan valitsemien edustajien tekemät päätökset. Poliittiset virkanimitykset rikkovat tämän demokratian ideaalin.
Valitettavasti kansalaisten poliittiset vaikutusmahdollisuudet ovat vähäiset, sillä vaaleissa pääosin ehdokkaat valitaan puolueiden jäsenistä, joita on alle 8 % kansalaisista. Tällöin yli 90 % kansalaisista on vailla sekä osallistumis- että vaikutusmahdollisuuksia.
Julkishallinnon toiminnan ja talouden tarkastus on demokraattisen kontrollin viimeinen linnake. Kuntalain tarkastusjärjestelmä on rakennettu palvelemaan lähinnä valtuustoa, ja se jättää aukkoja ja manipulointimahdollisuuksia.
Tarkastuksen organisoinnista vastaava tarkastuslautakunta on puhtaasti poliittinen. Kun sen jäsenetkin voidaan valita valtuutetuista, jäsenet joutuvat tarkastamaan omia päätöksiään. Luottamushenkilöinä niillä ei ole virkavastuutakaan.
Kaasalaisen tavoite on kuntalaisten itsehallinnon kehittäminen. Päätöksen valmistelu tule organisoida niin, että se ohjautuu luottamushenkilöiden toiveista käsin, mutta hyödyntää myös viranhaltijoiden asiatiedot. Kaasalainen kutsuu tätä osallistuvaksi päätösprosessiksi.
* * *
Kaasalaisen kirja on tarpeellinen läpivalaisu järjestyksen kourissa olevasta julkishallinnosta. Tämän vuoksi olisi suotavaa, että mahdollisimman moni luottamushenkilö ja virkamies lukisi pamfletin.
AULIS PÖYHÖNEN
Kirjoittaja on sisäministeriön
eläkkeellä oleva kansliapäällikkö