Silvo Kaasalainen, 8.10.2001, Kunnallistieteellinen aikakauskirja 3/2001
Ovatko tulevat EU-valtiot Suomea demokraattisempia?
Liettua pyrkii EU:n jäseneksi, ja maassa on otettu vakavasti vaatimukset toimivasta demokratiasta ja tuloksellisuudesta. Niin valtionhallintoa kuin kunnallishallintoakin on uudistettu ripeästi. Apuna uudistuksissa ovat EU:n organisoimat pre accession -projektit, joissa käytetään eri maiden asiantuntijoita. Tämän artikkelin tiedot olen hankkinut työskennellessäni asiantuntijana tällaisessa projektissa. Artikkeli pohjautuu pääosin uudistettuun lainsäädäntöön.
Professori Aimo Ryynänen on julkaissut tutkimuksen Kuntayhteisön johtaminen (2001), jossa on pohdittu samoja peruskysymyksiä, joita myös liettualaiset ovat käsitelleet julkistalouden ja –hallinnon lakeja uudistaessaan. Aimo Ryynänen katsoo, ettei suomalainen nykyjärjestelmä täytä EU:n yleisiä näkemyksiä toimivasta kuntademokratiasta (ks. s. 107 ja 127).
Ryynänen paneutuu erityisesti kunnan johtamisen ongelmiin. Julkaisusta on löydettävissä mm. seuraavat keskeiset periaatteet (ks. s. 117-128):
– Kunta on nähtävä asukkaidensa yhteisönä, jonka tavoitteenasettelun ja toiminnan tulee perustua tässä yhteisössä syntyvään tahdonmuodostukseen.
– Kunnan tulee toimia demokraattisesti, millä tarkoitetaan asukkaiden mahdollisimman suoraa osallistumista heitä itseään koskevaan päätöksentekoon ja ylimpien päätöksentekijöiden valintaan. Tämä tarkoittaa mm. sitä, että ylimpien päätöksentekijöiden tulee olla suorilla vaaleilla valittuja, jolloin he ovat ennen kaikkea vastuussa asukkaille.
– Kunnan tulee toimia myös tuloksellisesti, sillä kunnan käyttämät veromarkat ovat nekin asukkailta peräisin. Tulosten aikaansaamiseksi tarvittava johtamis- ja suunnittelutoiminta on koko organisaation läpikäyvä jatkuva prosessi, jossa normatiiviset perusratkaisut kuuluvat poliitikoille. Koko organisaation johtaminen edellyttää konsernijohtajalta vahvaa asemaa, joka kannatuksen lisäksi perustuu myös tietoihin ja taitoihin.
– Vallan haltijoilla on taipumus käyttää asemaansa omaksi hyväkseen. Valtaa on tämän vuoksi kontrolloitava toisella vallalla.
Demokratian, tuloksellisuuden ja vallan kontrollin näkökulmista Ryynänen päätyy Euroopassa yleiseen dualistiseen pormestari-valtuusto –malliin, jossa suorilla vaaleilla valittu valtuuston puheenjohtaja (pormestari) ja valtuutetut hoitavat asukkaiden asioita sekä väistämättömässä yhteistyössä että samalla toistensa valtaa kontrolloiden. Samalla pormestari tuo asukkaiden näkökulmasta katsottuna vallalle kasvot, ja toisaalta vahva luottamushenkilöjohto muodostaa riittävän voimakkaan kokonaisuuden, joka kykenee ohjaamaan hallintokoneiston toimintaa asukkaista lähtevän tavoitteenasettelun mukaisesti.
Suomen ja Liettuan vertailu näiden periaatteiden pohjalta on kiintoisaa. Jos Suomi ei täytä nykyaikaisen kuntademokratian vaatimuksia, täyttääkö Liettua?
Kohti demokratiaa ja tehokkuutta
Liettuan julkishallintoa uudistettaessa ovat sekä demokratianäkökulma että tehokkuusnäkökulma olleet ohjaavina tekijöinä. Seimas (eduskunta) hyväksyi 12.10.2000 uuden kuntien itsehallintolain (The law on local selfgovernment). Sen mukaista demokratiaa toteuttavia aspekteja ovat erityisesti omaleimainen pormestarijärjestelmä, valtuustovaliokunnat, itsenäinen tarkastus ja vahva asukkaiden osallistuminen, joka toteutuu varsinkin kunnanosahallinnon ja asukkaiden itse valitsemien yhteisöedustajien tai kylätoimikuntien kautta.
Sekä valtion että kuntien hallintoa sääteleviä merkittäviä lakeja ovat budjettilaki (The law on budget of the republic of Lithuania, 2000), aluekehittämislaki (The law on regional development, 2000) ja julkispalvelulaki (Law on public service, 1999). Tuloksellisuuspyrkimykset toteutetaan valtakunnan laajuisesti käyttöön otettavalla ohjelmasuunnittelulla ja tulosjohtamisperiaatteiden soveltamisella. Ohjelmasuunnittelun perusidea soveltuu erinomaisesti demokratiaan, koska se on asukaslähtöinen suunnittelumalli eikä ”byrokratialähtöinen”, kuten inkrementaalinen suunnittelu pääosin on. Ohjelmasuunnittelussa asukkaiden palvelutarpeiden tyydyttämiseksi ja asukkaiden ongelmien poistamiseksi tehdään toimintaohjelmia, jotka luottamuselinten asettamien preferenssien mukaisesti sisällytetään suunnitelmiin ja vuosittaiseen sitovaan budjettiin.
Valtuustopainotteinen johto
Myös pormestarijärjestelmälle on useita erilaisia ratkaisumahdollisuuksia. Liettuassa valittua vaihtoehtoa voidaan pitää valtuustopainotteisena pormestarimallina, koska siinä valtuusto valitsee pormestarin keskuudestaan vaalikaudeksi. Tämä aikaansaa sen, että pormestari on jo valintavaiheessa riippuvaisempi valtuustoryhmistä kuin suoralla vaalilla valittu pormestari. Toisaalta pormestarin oma esikunta antaa hänelle tarpeelliset resurssit omaleimaiseen tavoitteenasetteluun ja johtamiseen. Merkittävä tekijä on myös toimikauden lyhyys, joka saattaa vaikeuttaa pitkäjänteistä suunnittelua varsinkin, kun pormestarin uudelleenvalinta on riippuvainen valtuustoryhmistä.
Kuntien valtuustot valitaan kolmen vuoden välein. Valtuuston valitsemia toimielimiä ovat pormestari, kunnanhallitus, laillisuusvalvontaa hoitava hallintovaliokunta ja tarkastusvaliokunta. Kunta voi itsehallintoon kuuluvan yleistoimialansa puitteissa valita myös muita toimielimiä.
Valtuuston keskuudestaan valitsema pormestari on sekä valtuuston että hallituksen puheenjohtaja, ja hän myös tekee valtuustolle ehdotuksen hallituksen muista jäsenistä, jotka ovat valtuutettuja. Pormestari tekee hallituksen agendan. Valtuustoasioiden valmistelutehtävien lisäksi hallitukselle on kuntalaissa säädetty myös päätäntävaltaa joissakin asioissa. Hallituksen kokous on laillinen, jos vähintään 2/3 jäsenistä on paikalla. Kolmasosa hallituksen jäsenistä voi esittää epäluottamusta jollekin jäsenelle, ja hänet erotetaan, mikäli enemmistö hallituksen jäsenistä on samaa mieltä. Menettely ei kuitenkaan koske pormestaria eikä varapormestaria.
Vaalikaudeksi valittava pormestari on todellinen valtakeskittymä. Hän tuo toimikaudekseen mukanaan oman suppean poliittisen esikunnan (2-5 henkilöä), jonka henkilömäärän päättää hallitus. Pormestari johtaa puhetta valtuustossa ja hallituksessa, valmistelee päätösesitykset ja vastaa niiden toimeenpanosta.
Mikäli pormestaria tai varapormestaria ei valita uudestaan, heitä ei jätetä heitteille. Heillä on oikeus palata entiseen tehtäväänsä. Jos sellaista ei ole, niin heille tarjotaan sopivaa kunnan tehtävää. Ellei tästäkään päästä yksimielisyyteen, he saavat kolmen kuukauden palkan erorahana.
Pormestari voidaan 2/3 enemmistöpäätöksellä irtisanoa myös kesken toimikauden, jos vähintään 1/3 valtuutetuista esittää hänelle epäluottamusta. Irtisanominen voi tapahtua myös valtuuston enemmistöpäätöksellä maan hallituksen tai valtiontalouden tarkastusviraston esityksestä, mikäli pormestari on rikkonut lakia ja aiheuttanut menettelyllään huomattavaa vahinkoa kunnalle tai valtiolle.
Kunnan hallinnollisessa johdossa on hallintojohtaja (The Municipal Administrator). Hän on kunnan korkein ammattivirkamies. Hän vastaa budjetin toteuttamisesta ja valmistelee päätösluonnokset. Kuntalain mukaan hallintojohtaja ”raportoi pormestarille” ja ”tarjoaa teknistä apua pormestarille, muille kunnallisille instituutioille ja valtuutetuille heidän tehtäviensä toteuttamisessa”. Virkakoneisto on siten johtajastaan alkaen alisteinen poliittiselle päätöksenteolle. Virkamiehiltä odotetaan ammattitaitoa ja puolueettomuutta työssään. Tämä on haluttu varmistaa julkista palvelua koskevalla lailla, jota sovelletaan sekä valtion että kuntien ammattihenkilöstöön.
Julkista palvelua koskeva laki erottelee toisistaan poliitikot, poliittista luottamusta nauttivat toimihenkilöt ja ammattivirkamiehet. Poliittista luottamusta nauttivat toimihenkilöt ovat tehtävässään vaalikauden. Pormestari luetaan poliitikkoihin. Hänen esikuntahenkilöstönsä taas nauttii poliittista luottamusta. Hallintojohtaja ja häntä alemmat viranhaltijat on nimitetty virkoihinsa julkispalvelulain säännösten mukaan eikä heidän virkakautensa ole sidottu vaalikauteen. Julkispalvelulaki kieltää poliittisten perusteiden käytön virantäytössä. Tämän lain säännösten ja tulosjohtamisperiaatteiden mukaisesti hallintojohtaja nimittää alaisensa henkilöstön.
Hallintojohtajaa avustaa monipuolisesti toimiva kunnanosahallinto (seniunija, neighbourhood). Myös osahallintoalueiden johtajat nimittää hallintojohtaja ja heitä kutsutaan nimellä seniunas(käskynhaltija, engl. ward). Kunnan osa-alueille voidaan valita neuvoa-antavat aluevaltuustot alueen asukkaista. Aluevaltuuston johtosäännön vahvistaa hallitus.
Kunnanosahallinnon tehtävät ovat monipuoliset ja niiden sisältö riippuu osittain hallintojohtajan päättämästä toimintasäännöstä. Kuitenkin jo kuntalain mukaan aluehallinnot tuottavat kunnallisia palveluja, järjestävät yleisiä töitä, valvovat tehtyjen päätösten toteutusta ja järjestävät alueen väestön kokouksia. Ne selvittävät asukkaidensa tarpeita, välittävät niistä tietoa päätöksentekoon ja voivat pormestarin ohjeiden mukaan tehdä jopa päätösehdotukset hallituksen tai valtuuston kokouksiin. Käskynhaltija osallistuu myös kunnan toimielinten kokouksiin silloin, kun kyseisen alueen asioita käsitellään.
Kuntalaki pyrkii niin pitkälle kuin mahdollista asukkaiden toiveiden ja tarpeiden huomioon ottamiseen. Niinpä kunnan osahallintoalueen asuinyhteisöt (community)tai kylät voivat vielä valita oman yhteisöedustajansa taikka valita kylätoimikunnan vaalimaan kyseisen yhteisön intressejä ja välittämään tietoja yhteisön tarpeista alueen käskynhaltijalle. Valintaan liittyvät menettelytavat määrittelee valtuusto. Valittu edustaja voi myös informoida suoraan pormestaria asuinyhteisön kiireellisistä ongelmista. Yhteisön edustajalla on oikeus saada tietoja sekä kunnan hallintoviranomaisilta että lääninhallinnosta, ja hän voi järjestää yhteisössään kokouksia ja mielipidekyselyjä. Sekä aluevaltuusto että yhteisöedustajat toimivat vapaaehtoisuuden pohjalta.
Riippumaton tarkastus
Aimo Ryynäsen tutkimuksessa ei ole lainkaan käsitelty tarkastusta, vaikkakin Ryynänen puhuu välttämättömästä palautteesta ja toimintojen uudelleenarvioinnista.
Objektiivisella tarkastuksella ja julkisilla tarkastusraporteilla on olennainen merkitys myös demokratialle. Julkisten raporttien kautta asukkaat saavat pormestarista ja hallinnosta riippumatonta tietoa johtamisen ja toiminnan tuloksista.
Euroopan unioni asettaa yhä tiukemmat vaatimukset hallinnon ja talouden tarkastukselle. Näin mm. EU:n projektiavustuksia ei voida käyttää väärin. Jo komission asetuksen 2064/97 mukaan tarkastusorganisaatioiden tulee olla tarkastamistaan organisaatioista toiminnallisesti riippumattomia, niiden tulee tarkastaa myös varainkäytön tuloksellisuus, tarkastuksen tulee olla riittävää ja ammattitaitoista ja sen tulee toteuttaa audit trail, eli kattaa saumattomasti koko varainkäytön ketju. Vaikka tarkastusorganisaatiot voidaan suunnitella maan omista tarpeista käsin, tulee niiden samalla täyttää nämä vaatimukset. Liettuan uuden kuntalain mukainen tarkastus täyttää EU-vaatimukset. Kunnan oman tarkastuksen lisäksi myös valtiontalouden tarkastusviraston ja EU:n omilla tarkastajilla on oikeus tarvittaessa tarkastaa kunnan toimintoja.
Vastapainona pormestarivetoiselle johtamisjärjestelmälle on kussakin kunnassa tarkastusorganisaatio, joka raportoi suoraan valtuustolle. Tarkastusta organisoi tarkastusvaliokunta. Muista valiokunnista poikkeavasti tarkastusvaliokunnassa on yhtä monta edustajaa jokaisesta valtuustossa istuvasta poliittisesta puolueesta. Näin on pyritty estämään valtaryhmien poliittinen peli tarkastuksessa, joka on tarkoitettu objektiiviseksi, riippumattomaksi ja ammattimaiseksi toiminnaksi.
Kunnan ja sen määräysvallassa olevien yritysten tarkastuksesta vastaa kunnan oma tarkastusvirasto, jota johtava kunnan tarkastusjohtaja(The Municipal Controller) valitaan 5 vuodeksi kerrallaan. Hänellä on laajat valtuudet. Valtuuksien merkkinä on mm. kuntalaissa säädetty oma leima. Tarkastusjohtajan valitsee avoimen hakukilpailun pohjalta valtuuston nimeämä vaalivaliokunta, jonka suorittaman vaalin objektiivisuuden varmistaa valintaan osallistuva valtiovarainministeriön edustaja. Tarkastusjohtaja nimittää omat alaisensa julkispalvelulain säännösten mukaan.
Tarkastajien tulee noudattaa maan hallituksen hyväksymiä tarkastusnormeja ja valtion tarkastusjohtajan antamia metodiohjeita. Tarkastusjohtaja raportoi tarkastuslautakunnalle ja vähintään kerran vuodessa suoraan valtuustolle, joka on myös hyväksynyt hänen tarkastussuunnitelmansa samoin kuin tarkastusviraston määrärahatkin. Tarkastuskertomuksessa ja sen pohjalta annetuissa suosituksissa käsitellään niin laillisuus-, tarkoituksenmukaisuus- kuin tuloksellisuuskysymyksetkin.
Tarkastuksesta on haluttu tehdä kansalaislähtöisen demokratian todellinen varmistaja. Niinpä kunnan tarkastusjohtajan tulee saattaa havaitsemansa rikokset omatoimisesti oikeusviranomaisten tutkintaan. Hänen tulee myös tutkia asukkaiden valitukset.
(Liettuan julkistalouden tarkastusjärjestelmää olen selvittänyt laajemmin Tilintarkastus -lehden numerossa 4/2001.)
Valtio vahvasti ohjissa
Liettuan julkishallinnon suunnittelua voisi luonnehtia keskitetysti ja demokraattisesti ohjatuksi prosessiksi, jossa asukkailta kerätyt verovarat pyritään kokonaisuutena käyttämään kansakunnan kannalta tuloksellisella ja oikeudenmukaisella tavalla. Amerikkalaisperäisessä ohjelmasuunnittelussa lähdetään korostetusti kansalaisten ongelmista, joiden korjaamiseen tarvitaan toimintaohjelmia. Nämä toteutuvat vuosittaisen sitovan budjetin kautta. Ohjelmabudjetointiin sisältyvät tulosmittarit ovat parhaillaan kehitystyön kohteina. Suunnittelumalli on vaativa, mutta soveltuu erityisen hyvin kehittyvään kansantalouteen.
Kunnat kytkeytyvät valtionhallintoon lääninhallinnon ja kansallisen ohjelmabudjetin kautta. Kun läänejä on 10 ja kuntia vain 56 voivat kunnat saada varsin yksilöllisen kohtelun valtionhallinnossa. Liettuan väkiluku on 3,7 miljoonaa. Mikäli kuntia olisi Suomessa samassa suhteessa, tarvitsisimme vain 79 kuntaa. Ehkäpä kuntien lukumäärästä johtuu, että kuntien keskusjärjestössäkin tarvitaan Liettuassa vain 15 henkilöä, joista 4 on toimistohenkilöstöä.
Budjettilain 3 §:n mukaan valtion ja kuntien budjetit muodostavat Liettuassa yhdessä kansallisen budjetin, jonka hyväksyy Seimas. Kansallisen budjetin pohjaksi kunnat tekevät kuitenkin itsenäiset strategiset taloussuunnitelmat ja budjetit, jotka hyväksyy valtuusto. Budjetit tarkistetaan kansallisen budjetin hyväksymisen jälkeen. Kunnat eivät voi itse määrätä veroprosenttiaan, joten minkään kunnan asukkaat eivät joudu maksamaan muita enempää muita huonommista palveluista. Eduskunnan säätämässä budjetissa määritellään mm. kuntien lainanoton ehdot, kuntien yleisavustusten ja kohdeavustusten määrät, tuloveroista kuntien budjetteihin siirrettävä prosenttiosuus sekä kunkin kunnan valtion budjetin kautta saamien verotulojen määrä. Konsultti Sarunas Radvilavicius kuntien keskusjärjestöstä arvioi, että noin 90 % kuntien menoista määräytyy valtion päätöksenteon kautta.
Läänit (county)toteuttavat maan hallituksen aluepolitiikkaa ja toimivat monin tavoin kuntien ja valtion keskushallinnon välisenä yhteistyöelimenä. Maaherran (county governor) nimittää maan hallitus, ja hän on myös vastuussa toimistaan hallitukselle. Läänien hallinnosta annetun lain (1994) mukaan läänit toteuttavat valtion politiikkaa kaikilla tärkeimmillä julkisen palvelun osa-alueilla, valvovat lakien noudattamista ja myös koordinoivat kuntien toimia alueellisten ohjelmien toteutuksessa. Maaherralla on apunaan lääninneuvosto, johon viran puolesta kuuluvat kuntien pormestarit. Pormestarit ja osa kunnanhallitusten jäsenistä kuuluvat myös maaherran esityksestä muodostettuun seudun kehittämisneuvostoon, joka hyväksyy seudun kehittämissuunnitelman. Näiden kehittämissuunnitelmien kautta kanavoidaan myös EU:n myöntämiä projektiavustuksia.
Liettuan suunnittelujärjestelmä on rakennettu siten, että valtakunnallisten strategisten suunnitelmien ja budjettien sisältö on keskitetysti hallituksen ja eduskunnan käsissä. Jo suunnitteluprosessin alussa hallitus ottaa kantaa kansalaisten ongelmien tärkeysjärjestykseen tarkistaessaan strategiset tavoitteensa, joissa otetaan huomioon myös EU-sopeuttamisohjelman vaatimukset. Tavoitteiden laadinnan pohjaksi on ennakoitu kansantalouden kehitystekijät. Apuna työssä on strategisen suunnittelun komitea, johon pääministerin lisäksi kuuluu tärkeimpien ministeriöiden edustus. Komiteaa avustaa valtioneuvoston kanslian suunnitteluosasto. Yhtenäisille lomakepohjille laaditut strategiset suunnitelmat muodostavat tärkeimmän kommunikaatiovälineen eri hallintoviranomaisten ja hallituksen välille. Samalla ne muodostavat tulosjohtamisen välineen kussakin hallintoyksikössä.
Tällainen hallituksen alaisuudessa tapahtuva keskitetty kehittämisohjelmien preferointi on omiaan suuntaamaan verovarat kansalaisten kannalta tuloksellisella tavalla. Erillisten ministeriöiden toimesta tapahtuva inkrementaalinen suunnittelu ei anna samoja lähtökohtia. Juuri tästä saattaa johtua esim. se, että meillä leipäjono-ongelma odottaa yhä ratkaisuaan.
Ohjelmien ja projektien toteutuksen seuranta on kunkin organisaation linjajohdon, sisäisen tarkastuksen ja ulkoisen tarkastuksen vastuulla. Niin valtion kuin kuntienkin budjettien toteutumisesta raportoidaan vuosittain. Valtakunnan tasolla valtiovarainministeriö kokoaa budjetin toteutusraportin, joka hallituksen kautta päätyy aina eduskuntaan asti. Kunnissa toteutusraportin käsittelee valtuusto. Kunnat lähettävät raporttinsa myös valtiovarainministeriölle. Linjaorganisaatioiden lisäksi niin valtion kuin kuntienkin riippumattomien tarkastusorganisaatioiden tulee arvioida budjettiohjelmien toteutus ja antaa siitä raporttinsa.
Liettua haasteena Suomelle
Kun tarkastellaan Suomen kunnallishallintoa kuntademokratian kannalta, voidaan löytää keskeisiä heikkouksia. Kun äänestysprosentti putoaa alle 50 prosentin on enää vaikea puhua kuntayhteisön jäsenistön ohjaamasta hallinnosta. Myös valtuuston vaikutus ja asukaslähtöinen tavoitteenasettelu on Ryynäsen toteamalla tavalla epäonnistunut. Tavoitteenasettelu perustuu pääosin virkamiesten työn tulokseen. Ylintä organisaation johtoa eivät ole asettaneet asukkaat, vaan usein se on syntynyt valtuustoryhmien taktikoinnin tuloksena. Tällöin kunnanjohtaja on riippuvainen takanaan olevista valtuustoryhmistä enemmän kuin asukkaista. Hänellä ei myöskään ole riittävän vahvaa mandaattia sen paremmin valtuuston kanssa käytävään tasavertaiseen vuoropuheluun kuin virkamieskunnankaan asukaslähtöiseen ohjaamiseen. Johtamisvaikeuksia lisää vielä se, että valtuusto on saattanut nimittää myös osan kunnanjohtajan alaisista poliittisin perustein.
Paria heikkoa ratkaisua lukuun ottamatta Liettuan kuntamallissa toteutuvat ne periaatteet, joita Aimo Ryynäsen tutkimuksessa Kuntayhteisön johtaminen pidetään keskeisinä. Liettuan kuntalaki näkee kunnat niin merkittävinä asukkaidensa yhteisöinä, että ”ne muodostavat demokraattisen valtion perustan”. Muita periaatteita ovat mm. valtuutettujen vastuu valitsijoilleen, kunnan toimintojen läpinäkyvyys ja julkisuus sekä asukkaiden osallistuminen yhteisten asioiden hoitoon. Käytännössä osallistuminen toteutuu mm. kunnanosahallinnon, yhteisöedustajien ja kylätoimikuntien kautta. Poliittisen vastuun toteuttamiseksi kuntalaki säätää, että pormestarin on vähintään kerran vuodessa annettava julkinen selvitys valtuuston ja hallituksen toimista. Osaltaan asukkaiden etua vartioivat myös sekä valtion että kuntien itsenäiset tarkastusorganisaatiot, joiden valtuudet ovat suomalaista tarkastusta laajemmat.
Liettuan mallissa erottuu jako poliittiseen johtoon ja virkamieshallintoon. Poliittinen johto on kaksinapainen. Siihen kuuluvat toisaalta valtuuston ja hallituksen puheenjohtajana toimiva pormestari ja toisaalta valtuutetut ja heistä muodostetut hallitus ja valiokunnat. Tässä toteutuu tietyssä määrin Ryynäsen tärkeänä pitämä vallan kontrollointi toisella vallalla ja myös välttämätön yhteistyö. Pormestarin toimintamahdollisuuksia lujittaa myös hänen luottamustaan nauttiva suppea esikunta, joka vaihtuu hänen mukanaan. Pormestarin asema ei ole kuitenkaan niin vahva kuin valinnan tapahtuessa suoralla kansanvaalilla. Olen samaa mieltä Ryynäsen kanssa siinä, että parhaiten sekä asukkaiden vaikutus että vahva johtajuus virkamieskunnan suuntaan toteutuu silloin, kun pormestari valitaan suoralla kansanvaalilla.
Liettuassa selkeyttä vallan ja työn jakoon tuo se, että hallintojohtajalla ja hänen alaisellaan virkamieskunnalla on selvä asiantuntijana toimivan avustajan asema poliittisten tavoitteiden asettamisessa ja toteuttamisessa. Henkilöstöä ei voida vaihtaa vaalikausittain, joten julkispalvelulain mukaiset puhtaat pätevyysperusteet heidän valinnassaan ovat perusteltuja. Poliittisten perusteiden käyttö henkilöstön nimittämisessä on virkamieslaissa kielletty. Henkilöstön pätevyys on luonnollisesti myös toiminnan tuloksellisuutta parantava tekijä. Hallintojohtajan vastuuta tuloksista korostaa se, että hän tulosjohtamisperiaatteiden mukaisesti valitsee omat alaisensa.
Suomalainen käytäntö, jossa hallintovirkamiehiä valitaan poliittisin perustein väheksyy asiantuntemusta, on epädemokraattinen, tekee organisaatiosta läpinäkymättömän, luo organisaation sisään ristiriitoja ja vaikeuttaa asukkaista lähtevää tavoitteenasettelua ja sen mukaista tuloksellista toimintaa. Muun muassa Arno Hannus (1979) ja Jarmo Laine (1993) ovat käsitelleet teoksissaan poliittisia virkanimityksiä. Hannus toteaa tämän yleisen käytännön jopa perustuslain vastaiseksi (s. 40). Jarmo Laine katsoo, että jo poliittisin ansioin saatu virka on korruptioksi luettava palkkio (s. 12-17). Tämä aiheuttaa luonnollisesti myös velvoitteita nimityksen takana olevaa ryhmää kohtaan, jolloin virkamies joutuu työssään katsomaan ensi sijassa ryhmän etua ja omaa etuaan, ei ensisijaisesti asukkaiden etua. Kun virkamiehiä ei voida vaihtaa vaaleilla, muodostuu poliitikoista ja heidän nimittämistään virkamiehistä poliittinen eliitti, joka irtoaa asukkaiden ohjauksesta. Kun eliitin toimintaan sisältyvät keskinäiset palkkiot, on kyse itse asiassa rakenteellisesta korruptiosta. Omien etujensa puolustamiseksi eliitti saattaa, asukkaiden kuuntelun sijasta, ryhtyä manipuloimaan asukkaiden saamaa informaatiota.
Liettuassa on selvästi osoitettavissa asukkaiden kannatuksesta riippuva poliittinen johto ja palvelijan asemassa oleva epäpoliittinen asiantuntijaorganisaatio. Liettuan järjestelmän joihinkin ratkaisuihin on kuitenkin syytä kohdistaa kritiikkiä myös maassa saatujen käytännön kokemusten pohjalta. Kun pormestari valitaan valtuutettujen joukosta, on olemassa vaara, että valintaan sisältyy poliittisten ryhmien välistä taktikointia, jossa ei pyritä parhaan henkilön valintaan, vaan esim. toisten valtaryhmien vallan minimointiin. Lisäksi valinta voi kohdistua vain valtuuston jäseniin, joilla ehkä ei ole vahvaa hallinnon tuntemusta. Jos ajatellaan erityisesti suomalaisia pikkukuntia olisi välttämätöntä, että valinta voisi kohdistua myös kunnan ulkopuoliseen ehdokkaaseen. Tämä on mahdollista toteuttaa niin valtuuston suorittamassa vaalissa kuin kansanvaalissakin.
Valtuustossa tapahtuva pormestarin valinta ei myöskään toteuta kansalaisten suoran vaikuttamisen mahdollisuutta, joka varmaan lisäisi vaaleihin osallistumista ja toisi samalla selvät ”kasvot” heidän asioidensa hoitajille. Olen samaa mieltä Ryynäsen kanssa siitä, että välillisellä vaalilla ja kansanvaalilla on merkittävä ero poliittisen vastuun kannalta. Olen vuonna 2000 ilmestyneessä kirjassani (s. 111) tiivistänyt asian seuraavasti: ”Olennaisin ohjaava tekijä niin luottamushenkilön kuin virkamiehenkin toiminnassa on se, kenen toimesta hänet otetaan ja erotetaan – kenestä hänen asemansa ja menestyksensä on ensi kädessä riippuvainen.” Ryynänen ilmaisee saman asian siten (s. 124), että suoralla kansanvaalilla valittu pormestari ”on vastuussa suoraan kunnan asukkaille, ei usein juonitteleville ja lyhyen tähtäyksen etuja puolustaville kunnallispoliitikoille”.
Ammattitaidon ohella toimikauden pituus on pormestarin työn kannalta olennainen asia. Toinen kritiikin aihe Liettuan mallissa liittyykin siihen, että pormestari valitaan vain kolmeksi vuodeksi kerrallaan. Kolmen vuoden aika on liian lyhyt pitkäjänteiseen suunnitteluun. Varmistaakseen uudelleen valinnan pormestari voi tuntea houkutusta toimia lyhytjänteisesti valtuuston valtaryhmien ja median mieliksi eikä asukkaiden parhaaksi.
Pidän selvästi demokraattisempana ja kansalaisten kannalta tuloksellisempana mallia, jossa pormestari valitaan suoralla kansanvaalilla ja yhtä valtuustokautta pidemmäksi ajaksi. Näin hänen on helpompi tehdä myös välttämättömiä kipeitä ratkaisuja. Saksassa yleinen 6-8 vuoden toimikausi (Ryynänen 2001, s. 76) voisi olla sopiva myös Suomen oloihin. Esim. kuudessa vuodessa pormestari ehtisi toteuttaa jo yhden kokonaan omalla johdollaan tehdyn kolmen vuoden taloussuunnitelman. Ryynänen ei lainkaan käsittele kuntien tarkastusta. Hän kuitenkin toteaa, että jatkuvaan johtamis- ja suunnitteluprosessiin kuuluu tärkeänä osana palaute. Tarkastus on tarkoitettu tuottamaan mahdollisimman objektiivista palautetta tavoitteiden toteutumisesta. Näin voidaan seuraavalla kierroksella tehdä luotettavasti tarpeelliset korjaustoimet. Tarkastuksessa ei kuitenkaan ole kyse vain palautteen tuottamisesta, vaan se on osa demokraattista järjestelmää, jonka tulee julkisella raportoinnilla antaa objektiivista tietoa myös kunnan asukkaille. Näin he saavat luotettavaa palautetta äänestyspäätöstensä tueksi. Liettuassa tämä on oivallettu ja tarkastuksen riippumattomuutta on kuntalain uudistuksessa lisätty. Samasta syystä voitaisiin hyvin ajatella, että myös tarkastusjohtaja tai tarkastuslautakunta valittaisiin suoralla vaalilla.
Liettua on joutunut 10 vuoden sisällä organisoimaan jo toiseen kertaan koko tuotantoelämänsä ja julkishallintonsa uudestaan. Sillä on ollut mahdollisuus säilyttää hyväksi kokemaansa vanhaa. Maan sivistystaso on kuitenkin ollut riittävän korkea, jotta uudistajilla on ollut uskallusta ottaa ennakkoluulottomasti käyttöön uusiakin ratkaisuja. Monet Liettuan ratkaisuista olisivat käyttökelpoisia myös meillä.
Näyttää aivan ilmeiseltä, että Liettuan järjestelmä, pormestarin suoralla vaalilla ja toimiajan pidennyksellä korjattuna, lisäisi demokratiaa ja tuloksellisuutta myös Suomessa. Muutos on kuitenkin periaatteellisesti suuri ja vaikea. Ari Ylösen (2001) luonnehtimasta ”politisoidusta byrokratiasta” siirryttäisiin asukkaiden ohjaamaan kuntayhteisöön. Myös Ryynäsen ajatuksista on löydettävissä se perustekijä, joka tekee eurooppalaisen mallin omaksumisesta vaikean: muutoksen toteuttajat joutuvat luopumaan omasta vallastaan ja eduistaan kansalaisten hyväksi.
Lähteet
Kirjallisuus
Hannus, Arno: Virkamiehen näkökulmasta. WSOY, 1979.
Kaasalainen, Silvo: Liettuassa pormestari on todellinen tulosjohtaja. Kuntalehti 16/2001, s. 55 – 56.
Kaasalainen, Silvo: Liettuan julkistalouden tarkastus EU-päivitetty. Tilintarkastus-Revision –lehti 4/2001, s. 37 – 41.
Kaasalainen, Silvo: Kun taivas putosi – Vallankäyttöä Vantaalla. PKF Publica Oy, 2000.
Laine, Jarmo: Kyky, taito vaiko koeteltu poliittinen kunto – Poliittiset virkanimitykset maan tapana. Art House, 1993.
Ryynänen, Aimo: Kuntayhteisön johtaminen. Kunnallisalan kehittämissäätiö, 2001.
Ylönen, Ari: Pormestarimalli on mahdollisuus muuttaa poliittista kulttuuria. Kuntalehti 6/2001, 46 – 47.
Lainsäädäntö
Law on Budget of the Republic of Lithuania. 2000.
Law on Local Self-Government. Republic of Lithuania, 2000.
Law on Regional Development. Republic of Lithuania, 2000.
Law on Public Service. Republic of Lithuania, 1999.
Law on State Control. Republic of Lithuania, 1995.
Kuntalaki 365/1995.
Law on the Governing of the County. Republic of Lithuania, 1994.
Haastattelu
Radvilavicius, Sarunas. Liettuan Kuntaliitto, 2000.